UNRWA: «Die Auswirkungen wären gravierend»

Ende Oktober hat das israelische Parlament zwei Gesetze verabschiedet, die UNRWA die Arbeit vor Ort verbieten. Außerdem untersagen sie israelischen Behörden den Kontakt zur UNRWA. Damit ist ein Tiefpunkt in dem ohnehin schwierigen Verhältnis zwischen Israel und UNRWA und darüber hinaus zwischen Israel und den Vereinten Nationen erreicht. Mitten im Gaza-Krieg wird mit dem Verbot der zentralen Hilfsorganisation die Versorgungslage im Gazastreifen weiter eskaliert.

Wie wird sich das Arbeits- und Kontaktverbot von UNRWA auf die ohnehin dramatische Situation der Menschen in Palästina, vor allem im Gazastreifen, auswirken?

Wenn die Gesetze in Kraft treten, wären die operativen Auswirkungen gravierend, an erster Stelle für die Menschen im Gazastreifen. Dort ist UNRWA das Rückgrat der humanitären Operationen, ohne UNRWA würden diese Operationen scheitern, weil auch alle anderen Organisationen auf UNRWA und dessen Infrastruktur vor Ort angewiesen sind, wie sie selbst bestätigen. Ohne UNRWA würde die medizinische Notversorgung und Nahrungsmittelhilfe für den Großteil der Bevölkerung zum Erliegen kommen. Dabei steht der Winter gerade erst bevor. Und 660.000 Kinder, also eine ganze Generation, würden die einzige Einrichtung verlieren, die in der Lage ist, das allgemeine Schulwesen wieder aufzunehmen. Auch im besetzten Westjordanland inklusive Ostjerusalem würden grundlegende Sozial-, Gesundheits- und Bildungsdienste zusammenbrechen. Davon wären fast 50.000 Schüler*innen betroffen. Die angespannte sozioökonomische Situation würde sich weiter verschlechtern, und das inmitten kriegerischer Attacken, über die hier kaum berichtet wird.

UNRWA setzt ein Mandat der Vereinten Nationen aus dem Jahre 1949 um. Wie kommt es, dass die israelische Regierung trotzdem ein Arbeitsverbot verhängen kann?

UNRWA hat ein Mandat von der Generalversammlung der Vereinten Nationen, also von den Mitgliedern der Vereinten Nationen, zu denen auch Israel gehört. Seither hat Israel die Arbeit der UNRWA zwar nicht gerade gelobt, war sich aber stets ihres humanitären Beitrags zugunsten der Stabilität in der gesamten Region bewusst. Schließlich hat UNRWA auch Aufgaben übernommen, die nach humanitärem Völkerrecht eigentlich die Verpflichtungen Israels als Besatzungsmacht wären.

Im Anschluss an die verabschiedeten Gesetze hat das israelische Außenministerium nun den UN mitgeteilt, das bilaterale Abkommen zwischen Israel und UNRWA aufzukündigen. Nun bleiben 90 Tage, bis die Gesetze in Kraft treten sollen. Falls das passiert, betrifft das Arbeitsverbot vor allem das Hauptquartier der UNRWA in Ostjerusalem, also völkerrechtswidrig besetztes und annektiertes Gebiet. Das Kontaktverbot indes würde es unmöglich machen, Visa zu erhalten, humanitäre Hilfe zu koordinieren oder überhaupt humanitäre Güter in den Gazastreifen zu bringen, weil israelische Behörden die Grenzübergänge kontrollieren.

Der UN-Sicherheitsrat hat sich einstimmig gegen das Arbeitsverbot ausgesprochen und auch international trifft die Entscheidung auf deutliche Kritik. Was bedeutet es zukünftig für das ohnehin angespannte Verhältnis zwischen Israel und den Vereinten Nationen, wenn es eine ihrer Unterorganisationen aus dem Land wirft?

Das Arbeits- und Kontaktverbot würde es unmöglich machen, das so dringend benötigte gegenseitige Vertrauen aufzubauen oder überhaupt wieder ins Gespräch zu kommen. In den vergangenen 15 Jahren hat UNRWA die Listen seiner Mitarbeitenden mit Israel geteilt und tut dies seit diesem Jahr sogar alle drei Monate, ohne dass es darauf je eine Reaktion seitens des Staates Israel gab. Dabei ist UNRWA auf die Beihilfe der Gastländer bei der Überprüfung der Mitarbeitenden angewiesen, da das Hilfswerk nicht über polizeiliche oder strafrechtliche Kapazitäten verfügt. UNRWA tut indes was es kann, um den humanitären Grundsatz der Neutralität in all seinen Operationen zu wahren bzw. bestehende Mechanismen zu verbessern.

Grundsätzlich ist Israel ein Mitgliedsstaat der Vereinten Nationen und UNRWA von der Generalversammlung mandatiert. Insofern richten sich die Gesetze nicht nur gegen UNRWA, sondern gegen das gesamte multilaterale System. Sie widersprechen der UN-Charta und verletzen die Verpflichtungen des Staates Israel nach internationalem Recht. Das betont auch das vorläufige Urteil des Internationalen Gerichtshofes zur Verhinderung des Völkermordes im Gazastreifen. Auch nationale Gesetzgebung entbindet von dieser Verpflichtung nicht.

UNRWA ist schon lange ein Dorn im Auge der israelischen Regierungen. Viele Jahre wurden vor allem angeblich antisemitische Darstellungen in den Schulbüchern der UNRWA kritisiert, ein Vorwurf, der der Reputation der UNRWA auch in Deutschland geschadet hat. Was war dran an den Vorwürfen und inwieweit wurden sie von der Organisation aufgearbeitet?

Wir wissen um die Kritik und nehmen sie sehr ernst. UNRWA geht allen Vorwürfen nach, sobald wir Informationen erhalten, die sie stützen. Gleichzeitig kursieren unterschiedliche Vorwürfe, die mit konkreten Untersuchungsergebnissen abgeglichen werden müssen.

Was die Schulbücher anbelangt, ist zunächst wichtig zu betonen, dass es keine UNRWA Schulbücher sind, sondern UNRWA die Bücher der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) [in Ramallah, Anm. d. R.] verwendet. Das ist eine anerkannte Praxis in der Flüchtlingsbildung, um die Anerkennung der Abschlüsse und die Kontinuität im Schulsystem zu gewährleisten. UNRWA überprüft aber alle Schulseiten, ob sie mit den UN-Werten, Prinzipien und Positionen übereinstimmen und altersgerecht und gendersensibel sind. Dabei gibt es auch einige wenige diskriminierende oder gewaltverherrlichende Elemente, die entsprechend dem Menschenrechtsansatz adressiert werden, den es so nur an UNRWA Schulen gibt. Einzelne Seiten werden auch aktiv weggelassen und übersprungen, wenn es nicht anders geht. Da sie aber nicht einfach herausgerissen werden können, arbeitet die UNRWA an der Einführung neuer Bücher mit der PA.

So wichtig diese Bemühungen sind, ist es gleichzeitig unerlässlich zu betonen, dass über 650.000 Kinder im Gazastreifen mittlerweile im zweiten Jahr überhaupt nicht in die Schule können. 85 Prozent aller Schulen sind zerstört. Ohne UNRWA bliebe einer ganzen Generation das Recht auf Bildung verwehrt. Wenn das Kontaktverbot in Kraft treten würde, was also wäre das Schicksal dieser Kinder?

UNRWA ist inmitten von Kriegs- und Konfliktgebieten aktiv. Was tut sie, um zu gewährleisten, dass ihre Hilfe nicht zweckentfremdet oder umgeleitet wird?

UNRWA ist einzigartig unter den UN-Organisationen, weil es ein direkter Hilfs- und Dienstleister ist, der seine Leistungen komplett selbst durchführt und die Umsetzung kontrolliert. Dabei ist UNRWA verpflichtet, die grundlegenden Prinzipien und Werte der Vereinten Nationen aufrechtzuerhalten, einschließlich des humanitären Neutralitätsprinzips. Was das Hilfswerk alles tut, um dieses Prinzip in all seinen Operationen und Einsatzgebieten einzuhalten, hat der sogenannte Colonna-Report untersucht. Die unabhängige Prüfkommission unter Leitung der ehemaligen französischen Außenministerin Catherine Colonna kam dabei zu dem Ergebnis, dass UNRWA über «robuste» Mechanismen und über «einen weiter entwickelten Ansatz zur Neutralität» verfügt als andere UN-Agenturen oder NGOs. Weil UNRWA in einem komplexen, stark gespaltenen und emotional aufgeladenen Kontext operiert, bedeutet null Toleranz gegenüber Hassreden, Diskriminierung und Gewalt jedoch nicht null Risiko. Es gibt daher Bedarf, die bestehenden Mechanismen zu stärken und auszubauen. Dafür hat der Colonna-Bericht 50 Empfehlungen gemacht, die in acht Bereiche aufgeteilt sind wie beispielsweise interne Aufsicht, Neutralität des Personals oder Schulbildung. UNRWA hat sich zur vollumfänglichen Umsetzung dieser Empfehlungen verpflichtet, ist angesichts seines Mandats, der bestehenden Kapazitäten oder verfügbaren Finanzen aber auch auf die Unterstützung der Mitgliedstaaten angewiesen.

Die Verstrickung einiger Mitarbeiter in die Angriffe der Hamas am 7. Oktober 2023 auf israelische Zivilist*innen hat erneut Kritik an dem Hilfswerk hervorgerufen. Eine Untersuchung hat ergeben, dass neun der insgesamt rund 30.000 Mitarbeitenden (im Gazastreifen sind es 13.000) an dem Massaker beteiligt waren, diese wurden entlassen oder sind im Krieg getötet worden. Inwieweit trägt dieser Sachverhalt zu den Verboten bei?

UNRWA hat die furchtbaren Terrorattacken des 7. Oktober immer aufs Schärfste verurteilt und die sofortige und bedingungslose Freilassung aller Geiseln und ihre sichere Rückkehr zu ihren Familien gefordert. UN-Generalsekretär Guterres hatte zudem Anfang 2024 das höchste Untersuchungsorgan der Vereinten Nationen damit beauftragt, die Vorwürfe zu untersuchen, dass 19 UNRWA-Mitarbeitende an den Terrorangriffen beteiligt gewesen seien.

In einem Fall konnten keine Beweise für die Vorwürfe gefunden werden, dieser Mitarbeiter ist wieder eingestellt worden. In neun Fällen reichten die vorgelegten Beweise nicht aus, um eine Beteiligung nachzuweisen, und die Untersuchungen sind abgeschlossen. In den übrigen neun Fällen könnten die Beweise – sofern sie authentifiziert und bestätigt werden – darauf hinweisen, dass die betreffenden Mitarbeiter am 7. Oktober beteiligt waren. Diesen Mitarbeitenden ist unmittelbar und fristlos gekündigt worden, um UNRWA und die Rolle des Hilfswerks als Rückgrat der internationalen humanitären Operationen im Gazastreifen zu schützen.

Unsere Priorität besteht daher darin, lebensrettende Dienste für Palästina-Flüchtlinge im Gazastreifen und unseren anderen Einsatzgebieten fortzusetzen, insbesondere angesichts des anhaltenden Krieges, der Instabilität und der regionalen Eskalation. Der bereits erwähnte Colonna-Bericht und andere unabhängige Prüfverfahren bestätigen, was UNRWA dafür alles tut. Wir vermuten daher auch, dass es bei den Gesetzen nicht nur um Bedenken bezüglich der Neutralität von UNRWA geht.

UNRWA zu diskreditieren und die Rolle des Hilfswerks zu delegitimieren zielt demnach auch darauf ab, das Selbstbestimmungsrecht der Palästinenser*innen und ihr Streben nach einer gerechten und dauerhaften Lösung des Nahost-Konflikts zu beenden. Es fördert die Bemühungen, seit langem etablierte Parameter für diese Lösung zu ändern, und zwar einseitig. Das allerdings ist ein Trugschluss, denn das Recht von Palästina-Flüchtlingen auf Rückkehr oder Kompensation wurde in einer Resolution festgehalten, bevor UNRWA überhaupt gegründet wurde. UNRWA hat ein Mandat, Palästina-Flüchtlinge zu unterstützen, bis eine Lösung für ihre Notlage gefunden ist. Und solange muss UNRWA geschützt werden.

Der israelische Ministerpräsident Benjamin Netanjahu hat UNRWA vorgeworfen, das Palästina-Problem «verewigen» zu wollen. Es liegt nahe, dass er damit auf das Mandat der Organisation anspricht, das nicht nur die Palästina-Flüchtlinge der Kriege von 1948 und 1967 umfasst, sondern auch deren Nachkommen. Das sind heute weltweit rund 6 Millionen Menschen, die ein UN-mandatiertes Recht auf Unterstützung durch die UNRWA und ein Recht auf Rückkehr bzw. Kompensation haben. Wie ist der Bezug zwischen dem sogenannten Rückkehrrecht und UNRWA?

Die Rechte von Palästina-Flüchtlingen auf Rückkehr oder Kompensation sind in der Resolution 194 der UN-Generalversammlung von 1948 festgehalten. UNRWA selbst vergibt keinen Flüchtlingsstatus gemäß der Genfer Konvention von 1951, wie es beispielsweise UNHCR [das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen; Anm. d. R.] tut. UNRWA erbringt Dienstleistungen und Unterstützung auf der Grundlage einer Definition, die die Berechtigung zu diesen Hilfsleistungen beinhaltet. Das Mandat von UNRWA ist temporär und gilt so lange, bis eine gerechte und dauerhafte Lösung für die Notlage von Palästina-Flüchtlingen gefunden ist. Bis dahin wird UNRWA weiterhin Entwicklungshilfe leisten, wobei der Schwerpunkt auf medizinischer Grundversorgung und Bildung liegt. UNRWA hat aber kein Mandat dafür, Palästina-Flüchtlinge umzusiedeln, geschweige denn, sie rückzuführen. Das Bemühen um solche Lösungen ist Aufgabe politischer Akteure und erfordert die Beteiligung der Länder, in denen UNRWA tätig ist. 

In Israel scheint es bereits Pläne zu geben, wie UNRWA zukünftig von anderen Hilfsorganisationen ersetzt werden soll. Wie soll dies geschehen und für wie realistisch halten Sie diese Pläne, insbesondere in der Kürze der verbleibenden Zeit und angesichts des katastrophalen Krieges?

Wir wissen nicht, wie konkret und ausgereift diese Pläne sind. Aber wir wissen, wie lebenswichtig es ist, dass ausreichend humanitäre Hilfe in den Gazastreifen kommt – das aktuelle Ausmaß aber bei weitem nicht ausreicht. Das hat auch der internationale Gerichtshof bestätigt und dabei die Verpflichtungen des Staates Israel betont. Ebenso wissen wir von allen im Gazastreifen tätigen UN-Organisationen und NGOs, dass sie auf UNRWA und seine Infrastruktur vor Ort angewiesen sind.

Sie vertreten die UNRWA in Deutschland, also in einem sehr schwierigen Kontext, wenn es um Palästina geht. Was sind hier Ihre Arbeitsschwerpunkte und was Ihre größten Herausforderungen?

Wir haben den Eindruck, dass das Interesse an UNRWA mittlerweile sehr groß ist, aber auch viel Unwissen und Unklarheit über die Rolle und Arbeit des Hilfswerks besteht. Wir versuchen daher vor allem konkrete Informationen über UNRWA, das Mandat, die aktuelle Situation des Hilfswerks und die laufenden Reformbemühungen zu geben. Dabei versuchen wir direkt ansprechbar zu sein für all die Nachfragen und natürlich auch Kritik, die es gibt. Wir tun das, um Falschmeldungen über das Hilfswerk zu erwidern und Vertrauen in die Arbeit der UNRWA zu stärken. Das ist in der Tat sehr herausfordernd, denn das Wort von UNRWA wird dabei immer wieder gegen das einer Kriegspartei gestellt. Während internationale Journalist*innen immer noch nicht unabhängig aus Gaza über die Situation vor Ort berichten können, soll so auch unsere Glaubwürdigkeit in Zweifel gezogen werden.

Gleichzeitig zählt Deutschland zu den größten Gebern der UNRWA. Was erwarten Sie von der Bundesregierung, sollte Israel an dem Verbot festhalten?

Wir ersuchen die Bundesregierung wie alle Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen, dazu beizutragen, dass UNRWA sein Mandat weiter ausfüllen kann. Da die gerade verabschiedeten Gesetze es unmöglich machen würden, das zu tun, muss nun verhindert werden, dass sie in Kraft treten. Darauf hinzuarbeiten, ist ein Rennen gegen die Zeit. Aber da es sich bei dem Angriff auf UNRWA auch um einen Angriff auf das multilaterale System handelt, haben es die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen auch in der Hand, darauf zu reagieren. Das muss auch nicht aus Liebe zu UNRWA geschehen, sondern entspricht den humanitären und völkerrechtlichen Verpflichtungen gegenüber der notleidenden palästinensischen Bevölkerung, weil es keine wirkliche Alternative zu UNRWA gibt.

Auch nach mehr als einem Jahr ist im Gazastreifen kein Ende des Krieges in Sicht. Was muss jetzt geschehen? Was fordern Sie von Politik und Zivilgesellschaft?

Anstatt sich darauf zu konzentrieren, UNRWA zu verbieten oder Alternativen aufzudrängen, sollten die Mitgliedsstaaten und die internationale Gemeinschaft ihr Augenmerk darauf richten, mit den Konfliktparteien und denjenigen, die Einfluss auf sie haben, zusammenzuarbeiten, um eine Einigung zur Beendigung des Konflikts zu erzielen. Eine solche Einigung müsste in erster Linie einen Waffenstillstand beinhalten, um den Menschen in Israel, den besetzen palästinensischen Gebieten und im Libanon eine Atempause zu verschaffen. Ebenso müssen die Geiseln endlich freigelassen werden. Dieses Leid ist unvorstellbar. Darüber hinaus muss die humanitäre Grundversorgung in Gaza gewährleistet werden sowie die Einfuhr kommerzieller Güter auf Vorkriegsniveau. Und dafür muss UNRWA geschützt werden. Nur so kann die Rückkehr zur Bildung für Hunderttausende Kinder, die derzeit in den Trümmern leben, priorisiert werden. Es ist höchste Zeit, diesen Kindern und ihrer Zukunft wieder Priorität einzuräumen.

Das Interview ist in einer kürzeren Fassung in der Tageszeitung nd veröffentlicht worden.